《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》 重點條文解讀
發布日期：2017-04-05
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《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》重點條文解讀 譚敬慧
自2003年原建設部印發《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》至今，陸續出臺的文件在不同程度上都持續鼓勵發展工程總承包模式。而此次住房和城鄉建設部出臺的《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）廣泛輻射到發展工程總承包的各個方面，不僅體現了國家倡導工程總承包的態度，而且針對我國工程總承包發展實踐中存在的問題有效地提出了一些具體措施，具有較強的可操作性，能夠切實指導工程總承包實踐活動，將強有力地助推我國工程總承包模式的發展。下面對《若干意見》的重點條文做一解讀。
【條文援引】
（二）工程總承包的主要模式。工程總承包是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設計—采購—施工總承包或者設計—施工總承包模式。建設單位也可以根據項目特點和實際需要，按照風險合理分擔原則和承包工作內容采用其他工程總承包模式。
（十二）工程總承包項目的風險管理。工程總承包企業和建設單位應當加強風險管理，公平合理分擔風險。工程總承包企業按照合同約定向建設單位出具履約擔保，建設單位向工程總承包企業出具支付擔保。
【條文解讀】
根據工程項目的不同規模、類型和業主要求，工程總承包主要包括設計-采購-施工總承包模式（Engineering Procurement and Construction，簡稱“EPC模式”）及設計-施工總承包模式（Design-Build，簡稱“DB模式”）。在我國，由于傳統觀念影響導致建設單位希望能夠控制項目實施，加之強制監理制度，導致工程實踐中較少有純粹的EPC模式，多數為DB模式。
實踐中，建設單位在工程總承包合同的訂立過程中具有相當的主動權，其往往利用這種訂約地位，在訂立工程總承包合同的過程中，將工程建設項目的眾多風險分配給承包人。實踐中常見名為DB實為EPC的工程總承包合同，承包范圍只包括施工圖設計和施工，建設單位對工程建設實施比例嚴格的管理，但在風險劃分時卻由承包人承擔絕大部分風險，包括有經驗的承包人根本無法預見的風險，這顯然是不合理的。
《若干意見》明確，建設單位可根據項目特點和實際需要選擇工程總承包模式，但應當根據風險合理分擔原則與承包工作內容進行選擇，這有利于抑制名為DB實為EPC現象的發生，提高承包人創新的積極性，實現工程總承包模式的先進性。這是工程總承包發展的基本風險原則，是工程總承包能否在市場上持續發展的前提條件，也是工程總承包模式實施重要的前提性條文規范。
【條文援引】
（四）工程總承包項目的發包階段。建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包。
【條文解讀】
對于工程總承包項目，如果承包人承攬的范圍包括工程項目的設計、采購、施工等方面，則理論上承包人可以完成全部的設計工作，因此，《若干意見》明確提出，工程總承包項目發包階段包括可行性研究完成、方案設計完成以及初步設計完成后，但實踐中通常的做法是在初步設計完成后進行施工圖設計和施工采購等方面的發包。從施工圖設計階段開始工程總承包的發包，建設單位能夠根據施工圖編制預算，從而確定招標控制價。如果在可行性研究報告編制完成后發包，該階段僅能確定投資估算，而在初步設計完成后發包，盡管可以確定投資概算，但是合同價格與最后完成實際價格之間的差距難以掌握。
因此，對于建設單位而言，在完成初步設計之后進行發包的最大優勢在于，基本確定項目的方案、功能和各項建設指標，對于發包人為主掌控進度和具體內容比較便于投資目的的實現，有利于控制投資風險。但對于承包人而言，工程總承包項目本身即是高風險與高收益并存，承包人如果善于控制和處理這些風險，就能最大限度地將投標報價中的風險費轉化為利潤，而在較后的階段承接項目，意味著風險降低的同時收益降低。從國內工程總承包企業的管理現狀出發，采用后一種階段發包的模式，更符合國內企業的項目管理慣性，不至于陷入風險分配的重大不利境地，同時也給予施工企業一個發展的機遇，有助于最終順利推進投資項目的建設目標完成。
【條文援引】
（十三）工程總承包項目的監管手續。按照法規規定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房城鄉建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業，依法辦理建設工程質量、安全監督和施工許可等相關手續。相關許可和備案表格，以及需要工程總承包企業簽署意見的相關工程管理技術文件，應當增加工程總承包企業、工程總承包項目經理等欄目。
【條文解讀】
目前，我國建筑領域仍然按照傳統的設計和施工相分離的模式進行行政管理。就房屋建設項目而言，設計招標、設計合同招標備案以及建設項目的規劃設計審批通常屬于規劃行政主管部門的行政職權范疇，而建設工程施工招標、施工合同備案以及建設項目施工許可、建設項目質量安全管理等則通常屬于建設行政主管部門的職權范疇。在工程總承包模式中，尤其是城市房屋建設項目，如施工圖設計與施工工作均由承包人承擔，則存在將設計工作與施工工作合并招標的問題以及招標的監管主體、流程等方面尚需規范明確的問題，對工程總承包模式在房屋建設項目領域的推進造成實質性的影響，此為工程總承包模式中的行政職權劃分問題，也是是否能夠實施工程總承包的前提問題。
《若干意見》規定，住房城鄉建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業，依法辦理建設工程質量、安全監督和施工許可等相關手續，其從某種程度上破除了上述制度缺陷，有利于工程總承包項目在實踐中的全面展開。
【條文援引】
（十八）加強組織領導。各級住房城鄉建設主管部門要高度重視推進工程總承包發展工作，創新建設工程管理機制，完善相關配套政策；加強領導，推進各項制度措施落實，明確管理部門，依據職責加強對房屋建筑和市政工程的工程總承包活動的監督管理；加強與發展改革、財政、稅務、審計等有關部門的溝通協調，積極解決制約工程總承包項目實施的有關問題。
【條文解讀】
當前，我國的建設工程制度均是以設計、施工相分離模式為管理對象而設計和實施的，尚未建立與工程總承包模式相適應的管理制度，使得工程總承包處于提倡層面，可操作性不強，難以得到廣泛應用。
《若干意見》明確要求，各級住房城鄉建設主管部門要創新工程管理機制、加強與其他有關部門的溝通協調。這有利于改善制度環境，真正推動工程總承包進一步發展。該規定實質上賦予了各級住建部門的協調其他各部門的行政權利和義務，為項目實施遇到具體問題和困難提供了行政工作路徑。
如何更好、更快地發展工程總承包模式，是建筑行業一直在探索的課題。《若干意見》的出臺是對過往實踐的總結與升華，不僅對我國工程總承包實踐中存在的問題提出了改進措施，而且具有一定的前瞻性與創新性，相信《若干意見》的出臺會成為我國工程總承包發展歷史中的一個里程碑事件，必將為建筑行業注入新鮮活力，為我國經濟發展增添助力。（本文作者系建緯律師事務所運營中心主任、建緯（北京）律師事務所主任 、《若干意見》起草專家）
自2003年原建設部印發《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》至今，陸續出臺的文件在不同程度上都持續鼓勵發展工程總承包模式。而此次住房和城鄉建設部出臺的《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）廣泛輻射到發展工程總承包的各個方面，不僅體現了國家倡導工程總承包的態度，而且針對我國工程總承包發展實踐中存在的問題有效地提出了一些具體措施，具有較強的可操作性，能夠切實指導工程總承包實踐活動，將強有力地助推我國工程總承包模式的發展。下面對《若干意見》的重點條文做一解讀。
【條文援引】
（二）工程總承包的主要模式。工程總承包是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設計—采購—施工總承包或者設計—施工總承包模式。建設單位也可以根據項目特點和實際需要，按照風險合理分擔原則和承包工作內容采用其他工程總承包模式。
（十二）工程總承包項目的風險管理。工程總承包企業和建設單位應當加強風險管理，公平合理分擔風險。工程總承包企業按照合同約定向建設單位出具履約擔保，建設單位向工程總承包企業出具支付擔保。
【條文解讀】
根據工程項目的不同規模、類型和業主要求，工程總承包主要包括設計-采購-施工總承包模式（Engineering Procurement and Construction，簡稱“EPC模式”）及設計-施工總承包模式（Design-Build，簡稱“DB模式”）。在我國，由于傳統觀念影響導致建設單位希望能夠控制項目實施，加之強制監理制度，導致工程實踐中較少有純粹的EPC模式，多數為DB模式。
實踐中，建設單位在工程總承包合同的訂立過程中具有相當的主動權，其往往利用這種訂約地位，在訂立工程總承包合同的過程中，將工程建設項目的眾多風險分配給承包人。實踐中常見名為DB實為EPC的工程總承包合同，承包范圍只包括施工圖設計和施工，建設單位對工程建設實施比例嚴格的管理，但在風險劃分時卻由承包人承擔絕大部分風險，包括有經驗的承包人根本無法預見的風險，這顯然是不合理的。
《若干意見》明確，建設單位可根據項目特點和實際需要選擇工程總承包模式，但應當根據風險合理分擔原則與承包工作內容進行選擇，這有利于抑制名為DB實為EPC現象的發生，提高承包人創新的積極性，實現工程總承包模式的先進性。這是工程總承包發展的基本風險原則，是工程總承包能否在市場上持續發展的前提條件，也是工程總承包模式實施重要的前提性條文規范。
【條文援引】
（四）工程總承包項目的發包階段。建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包。
【條文解讀】
對于工程總承包項目，如果承包人承攬的范圍包括工程項目的設計、采購、施工等方面，則理論上承包人可以完成全部的設計工作，因此，《若干意見》明確提出，工程總承包項目發包階段包括可行性研究完成、方案設計完成以及初步設計完成后，但實踐中通常的做法是在初步設計完成后進行施工圖設計和施工采購等方面的發包。從施工圖設計階段開始工程總承包的發包，建設單位能夠根據施工圖編制預算，從而確定招標控制價。如果在可行性研究報告編制完成后發包，該階段僅能確定投資估算，而在初步設計完成后發包，盡管可以確定投資概算，但是合同價格與最后完成實際價格之間的差距難以掌握。
因此，對于建設單位而言，在完成初步設計之后進行發包的最大優勢在于，基本確定項目的方案、功能和各項建設指標，對于發包人為主掌控進度和具體內容比較便于投資目的的實現，有利于控制投資風險。但對于承包人而言，工程總承包項目本身即是高風險與高收益并存，承包人如果善于控制和處理這些風險，就能最大限度地將投標報價中的風險費轉化為利潤，而在較后的階段承接項目，意味著風險降低的同時收益降低。從國內工程總承包企業的管理現狀出發，采用后一種階段發包的模式，更符合國內企業的項目管理慣性，不至于陷入風險分配的重大不利境地，同時也給予施工企業一個發展的機遇，有助于最終順利推進投資項目的建設目標完成。
【條文援引】
（十三）工程總承包項目的監管手續。按照法規規定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房城鄉建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業，依法辦理建設工程質量、安全監督和施工許可等相關手續。相關許可和備案表格，以及需要工程總承包企業簽署意見的相關工程管理技術文件，應當增加工程總承包企業、工程總承包項目經理等欄目。
【條文解讀】
目前，我國建筑領域仍然按照傳統的設計和施工相分離的模式進行行政管理。就房屋建設項目而言，設計招標、設計合同招標備案以及建設項目的規劃設計審批通常屬于規劃行政主管部門的行政職權范疇，而建設工程施工招標、施工合同備案以及建設項目施工許可、建設項目質量安全管理等則通常屬于建設行政主管部門的職權范疇。在工程總承包模式中，尤其是城市房屋建設項目，如施工圖設計與施工工作均由承包人承擔，則存在將設計工作與施工工作合并招標的問題以及招標的監管主體、流程等方面尚需規范明確的問題，對工程總承包模式在房屋建設項目領域的推進造成實質性的影響，此為工程總承包模式中的行政職權劃分問題，也是是否能夠實施工程總承包的前提問題。
《若干意見》規定，住房城鄉建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業，依法辦理建設工程質量、安全監督和施工許可等相關手續，其從某種程度上破除了上述制度缺陷，有利于工程總承包項目在實踐中的全面展開。
【條文援引】
（十八）加強組織領導。各級住房城鄉建設主管部門要高度重視推進工程總承包發展工作，創新建設工程管理機制，完善相關配套政策；加強領導，推進各項制度措施落實，明確管理部門，依據職責加強對房屋建筑和市政工程的工程總承包活動的監督管理；加強與發展改革、財政、稅務、審計等有關部門的溝通協調，積極解決制約工程總承包項目實施的有關問題。
【條文解讀】
當前，我國的建設工程制度均是以設計、施工相分離模式為管理對象而設計和實施的，尚未建立與工程總承包模式相適應的管理制度，使得工程總承包處于提倡層面，可操作性不強，難以得到廣泛應用。
《若干意見》明確要求，各級住房城鄉建設主管部門要創新工程管理機制、加強與其他有關部門的溝通協調。這有利于改善制度環境，真正推動工程總承包進一步發展。該規定實質上賦予了各級住建部門的協調其他各部門的行政權利和義務，為項目實施遇到具體問題和困難提供了行政工作路徑。
如何更好、更快地發展工程總承包模式，是建筑行業一直在探索的課題。《若干意見》的出臺是對過往實踐的總結與升華，不僅對我國工程總承包實踐中存在的問題提出了改進措施，而且具有一定的前瞻性與創新性，相信《若干意見》的出臺會成為我國工程總承包發展歷史中的一個里程碑事件，必將為建筑行業注入新鮮活力，為我國經濟發展增添助力。（本文作者系建緯律師事務所運營中心主任、建緯（北京）律師事務所主任 、《若干意見》起草專家）
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